Kommunen und Kommunale Selbstverwaltung

Vom / Landeskunde, Politik

Das Kommunalverfassungsgesetz Mecklenburg-Vorpommerns postuliert, dass die Gemeinden „eine wesentliche Grundlage des demokratischen Staates“ seien. Manchmal werden sie auch als „Keimzelle der Demokratie“ bezeichnet. In der kleinsten und untersten Einheit des politischen Lebens und der Verwaltung müssen sich Kommunalpolitiker ihren potenziellen Wählern unmittelbar stellen. Sie müssen ihnen Rede und Antwort stehen, wenn es um teilweise sehr konkrete und für die Wähler nachvollziehbare Probleme geht, die gelöst werden müssen. Anders als in der „großen“ Politik arbeiten auf der kommunalen Ebene zudem ehrenamtliche Mandatsträger mit den hauptamtlichen Mitarbeitern der Kommunalverwaltungen zusammen.

Kommunalstruktur

Anfang 2015 gab es 755 Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern. Dazu zählt die Gemeinde Zülow südlich von Schwerin mit gerade einmal 151 Einwohnern genauso wie die Hansestadt Rostock mit 204 000 Einwohnern. Zwar fordert die Kommunalverfassung, dass eine Gemeinde nicht weniger als 500 Einwohnerinnen und Einwohner haben soll. Aber 277 Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern erfüllen diese Mindestgröße nicht. Weitere 244 Gemeinden haben zwischen 500 und 1000 Einwohnern. Nur 21 Städte haben mehr als 10000 Einwohnerinnen und Einwohner. Insgesamt also ist das Land überwiegend in viele kleine Einheiten gegliedert, die erst einmal selbstständig agieren dürfen.

715 Dörfer und Städte haben sich allerdings in 76 so genannten Ämtern zusammengeschlossen. Die Ämter sollen die Selbstverwaltung im ländlichen Raum stärken und übernehmen quasi gebündelt deren Verwaltungsaufgaben. Jede amtsangehörige Gemeinde kann jedoch die Erledigung ihrer Aufgaben wieder an sich ziehen. Laut Kommunalverfassung sollen die Ämter mindestens 6000 Einwohner umfassen. Der Durchschnitt liegt bei gut 11000 Einwohnern. Amtsfrei können Gemeinden bis auf wenige Ausnahmen nur bleiben, wenn sie mehr als 5000 Einwohner haben.

Den Gemeinden übergeordnet sind die Landkreise. Seit der Kreisstrukturreform 2011 gibt es in Mecklenburg-Vorpommern nur noch sechs Landkreise und zwei kreisfreie Städte. Die Landkreise gehören in Bezug auf ihre Fläche zu den größten in Deutschland. In den beiden kreisfreien Städten Rostock und Schwerin lebt etwa ein Fünftel der gesamten Bevölkerung des Bundeslandes. Die kreisfreien Städte müssen die Aufgaben einer Gemeinde und die Aufgaben eines Landkreises erfüllen.

Eine gewisse Sonderstellung nehmen seit der Kreisstrukturreform die ehemals kreisfreien Städte Neubrandenburg, Stralsund, Greifswald und Wismar ein. Sie werden als „große kreisangehörige Städte“ bezeichnet und erledigen einige Aufgaben, die eigentlich von ihrem Landkreis bewältigt werden müssten. So lassen sie zum Beispiel Kraftfahrzeuge zu, stellen Führerscheine aus und kümmern sich um den Immissionsschutz. Auf diese Weise wurden in diesen Städten einige Arbeitsplätze in der Verwaltung gesichert.

Aufgaben

In der Landesverfassung wird in Artikel 3 der hohe Stellenwert der kommunalen Selbstverwaltung festgeschrieben: „Die Selbstverwaltung in den Gemeinden und Kreisen dient dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben.“ In der Kommunalverfassung heißt es, die Gemeinden seine „berechtigt und im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Zu dem Aufgaben im so genannten eigenen Wirkungskreis zählt es vor allem, den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) im Ort bereitzustellen, eine Feuerwehr für die Brandbekämpfung zu organisieren, die Einwohner mit Energie und Wasser zu versorgen sowie Abwässer zu entsorgen, Flächennutzungspläne aufzustellen und Bauleitpläne zu verabschieden. Auch Straßen, die der Gemeinde gehören, müssen von ihr in Schuss gehalten werden. Insgesamt sollen die Gemeinden ihre Entwicklung „harmonisch“ gestalten und dabei unter anderem die Belange der Umwelt, des Denkmalschutzes und der Wirtschaft berücksichtigen.

Da kleine Gemeinden es sich kaum leisten können, viele ihrer Aufgaben allein zu erfüllen, haben sie sich einerseits zu Ämtern zusammengeschlossen. Gemeinsame Zweckverbände erledigen unterdessen die Wasserver- und die Abwasserentsorgung. Andererseits sind es die Landkreise, die jene Aufgaben übernehmen, mit denen einzelne – vor allem die kleinen – Gemeinden überfordert wären. Dazu zählt zum Beispiel die Müllabfuhr, die Pflege der Kreisstraßen, der Bau und der Unterhalt von Gymnasien und Berufsschulen sowie die Schulleitplanung, die Planung von Kindertagesstätten, die Betreibung von Krankenhäusern, die örtliche Sozialhilfe, der ÖPNV im Landkreis und die Unterbringung von Asylbewerbern.

Um kreisübergreifende Projekte zu lenken, hat das Land zudem vier Planungsverbände gegründet, die die Fläche des Landes abdecken. Sie haben ein gewichtiges Wort mitzureden, wenn es etwas um den Bau von Windenergieanlagen oder die Ausbeutung von Kiesgruben geht.

Zusätzlich zu den Aufgaben im „eigenen Wirkungskreis“ haben die Kommunen, also Gemeinden und Landkreise beziehungsweise die kreisfreien Städte, noch Aufgaben im „übertragenen Wirkungskreis“ zu erfüllen. Hierbei handelt es sich um Aufgaben, die ihnen jeweils von der nächst höheren Verwaltungsebene zugewiesen wurden, und die sie quasi in deren Auftrag ausführen. Dazu gehören zum Beispiel der Denkmalschutz, die Bauaufsicht oder die Lebensmittelkontrolle.

Einen abschließenden Katalog aller Aufgaben der Gemeinden und der Landkreise gibt es nicht. Zu beobachten ist allerdings, dass der Spielraum der Gemeinden immer mehr eingeschränkt wird. Einerseits fehlt es an Geld, um so genannte „freiwillige Aufgaben“ zu erfüllen, wozu etwa Kulturveranstaltung oder Jugendclubs gehören. Andererseits wird der Gestaltungsspielraum durch immer mehr gesetzliche Normen und Vorgaben begrenzt.

Die Organe

Die Geschicke der Gemeinden werden von den Gemeindevertretungen sowie den Bürgermeistern gelenkt. Kreistage beziehungsweise Landräte bestimmen die politischen Entscheidungen in den Landkreisen. Kennzeichnend für die kommunale Selbstverwaltung ist das Zusammenwirken von gewählten, ehrenamtlichen Gemeindevertretern und Kreistagsabgeordneten auf der einen sowie den hauptamtlichen Bürgermeistern beziehungsweise Landräten und den Verwaltungen auf der anderen Seite. Dabei gilt die Grundregel, dass die gewählten Vertretungen die grundlegenden Beschlüsse fällen sollen, und die hauptamtlichen Verwaltungen mit den hauptamtlichen Bürgermeistern beziehungsweise Landräten an der Spitze diese vorbereiten und ausführen sowie sich ums „Tagesgeschäft“ kümmern. Zu den grundlegenden Beschlüssen gehören in kleinen Gemeinden zum Beispiel die jährliche Haushaltssatzung, die Höhe der Friedhofsgebühren und die Bebauungspläne. Wo die Grenze verläuft zwischen grundlegenden Entscheidungen und jenen, die von der Verwaltung allein zu fällen sind, lässt sich allerdings nicht trennscharf bestimmen. Bei allen Aufgaben, die ein Landkreis oder eine Gemeinde im sogenannten übertragenen Wirkungskreis übernommen hat, haben die Gemeindevertretungen und Landkreise nur ein begrenztes Mitspracherecht.

In den Ämtern übernimmt der Bürgermeister einer der Mitgliedsgemeinden als Amtsvorsteher die Funktion des Verwaltungschefs für alle Gemeinden, die dem Amt angehören. Die anderen Gemeinden, die in einem Amt zusammengeschlossen sind, haben einen ehrenamtlichen Bürgermeister. Er ist, anders als in Gemeinden mit hauptamtlichen Bürgermeistern, Vorsitzender der Gemeindevertretung und gesetzlicher Vertreter und natürlich Repräsentant seiner Gemeinde. Der Bürgermeister entscheidet alle Angelegenheiten, die nicht von der Gemeindevertretung oder dem Hauptausschuss wahrgenommen werden. Soweit er dies nicht generell oder im Einzelfall dem Amt übertragen hat, entscheidet der Bürgermeister in Angelegenheiten von geringer wirtschaftlicher Bedeutung.

Kommunalfinanzen

Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, brauchen die Kommunen Geld. Das bekommen sie aus verschiedenen Quellen. So kassieren sie die Grundsteuern und die Gewerbesteuer in ihrer Gemeinde und sie bekommen vom Bund einen Anteil der Lohn- und Einkommensteuer sowie der Umsatzsteuer. Die Gemeindevertretungen dürfen über weitere Steuern beschließen. Die gängigsten sind die Hundesteuer, die Kurtaxe, die Zweitwohnungssteuer und die so genannte Bettensteuer, die auswärtige Gäste je Übernachtung in der Gemeinde bezahlen müssen.

Die Gemeinden erheben zudem Beiträge von den Anliegern, wenn Abwasserleitungen ausgebaut, Gehwege ausgebaut oder Straßenlampen erneuert werden. Gebühren kassieren sie für die Nutzung der Bücherei, des Kindergartens, des Stellplatzes auf dem Wochenmarkt oder die Grabstelle auf dem kommunalen Friedhof. Außerdem nehmen sie zum Beispiel das Geld ein, dass Falschparker für ihre „Knöllchen“ bezahlen müssen. Auch für einige Dienstleistungen der Verwaltung werden Gebühren fällig.

Einen recht hohen Anteil ihrer Einnahmen bekommen die Gemeinden vom Land durch den kommunalen Finanzausgleich. Er soll gewährleisten, dass die Finanzkraft aller Gemeinden reicht, um ihren Aufgaben gerecht zu werden. Die einzelnen Regelungen sind recht kompliziert und seit langem zwischen dem Land und den Kommunen umstritten. Ein neues Finanzausgleichsgesetz soll in naher Zukunft etwas Ruhe an diese „Front“ bringen.

Einen beachtlichen Umfang haben zudem Zahlungen, die das Land oder der Bund für spezifische Zwecke bereitstellen. Dazu zählen zum Beispiel soziale Leistungen der Kommunen oder Investitionen in die Infrastruktur.

Die Amtsverwaltungen und Landkreise finanzieren sich unterdessen hauptsächlich aus Umlagen, die sie von ihren angehörigen Körperschaften erheben.

Kreisgebiets- und Verwaltungsreform

Kaum ein Reformvorhaben hat Mecklenburg-Vorpommern so langanhaltend beschäftigt wie die Kreisgebietsreformen. Mecklenburg-Vorpommern bestand 1990 aus 31 Landkreisen und sechs kreisfreien Städten. Mit durchschnittlich nur 40.000 Einwohnern hatten die Landkreise 1992 weniger als halb so viele Einwohner wie der bundesweite Durchschnitt. Weiterhin gab es 1118 Gemeinden, durch die das Land verwaltungstechnisch sehr kleinteilig gegliedert war. Seit 1992 ermöglichte es in einem ersten Reformschritt die so genannte Amtsordnung, dass sich Gemeinden zu Ämtern zusammenschließen, um effizienter arbeiten zu können. Dies geschah über die Jahre mal freiwillig und mal mit sanftem Druck seitens des Landes. Im Zuge der ersten Kreisgebietsreform von 1994 wurde die Zahl der Landkreis dann auf zwölf reduziert. Die sechs kreisfreien Städte blieben bestehen. Bereits damals suchten die Politiker einen Kompromiss zu finden zwischen dem Ziel, weniger Geld für die Verwaltung auszugeben und gleichzeitig deren Bürgernähe zu bewahren. Natürlich spielten auch die Interesse der bestehenden Verwaltungen an ihrem eigenen Überleben eine gewisse Rolle.

Der anhaltende Bevölkerungsverlust und schwindende Finanzkraft des Landes führten wesentlich schneller zu neuen Reformbestrebungen, als 1994 abzusehen war. Doch das Projekt der damaligen SPD/PDS-Landesregierung, die Zahl der Kreise auf fünf zu begrenzen, scheiterte 2007 vor dem Landesverfassungsgericht. In einem weiteren Anlauf verabschiedete die SPD/CDU-Koalition 2009 das „6+2-Modell „, das 2011 in Kraft trat. Im Ergebnis entstanden Deutschlands größte Landkreise. Der Kreis Mecklenburgische Seenplatte umfasst 5470 Quadratkilometer, der Kreis Ludwigslust-Parchim kommt auf 4752 Quadratkilometer. Diesmal hatte die Reform vor dem Landesverfassungsgericht Bestand.

Allerdings ist die Kritik an den weiten Wegen für Bürger zur Verwaltung und für Mandatsträger zu ihren Vertretungen und Ausschüssen immer noch nicht verhallt. Die Kritiker zweifeln zudem weiterhin daran, dass die vom Land prognostizierten Einsparungen erzielt werden.

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