Der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern hat seinen Sitz im Schweriner Schloss. Er ist laut Landesverfassung das Landesorgan mit der stärksten demokratischen Legitimation.
Die Mitglieder des Landtages werden zwar von den Parteien als Kandidaten aufgestellt, sie werden aber direkt von den Bürgern des Landes gewählt. Alle anderen obersten Organe des Landes – die Regierung, das Verfassungsgericht, der Rechnungshof – erhalten ihre Legitimation dagegen indirekt, das heißt durch die Wahl des Landtages.
Die Verfassung des Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern weist dem Landtag zentrale politische Funktionen zu. Er übt die „Gesetzgebende Gewalt“ in jenen Politikfeldern aus, die das Grundgesetz den Bundesländern zuschreibt – zum Beispiel in der Schulpolitik. Er kontrolliert die Tätigkeit er Landesregierung und der Landesverwaltung. Zudem wählt er den Ministerpräsidenten und andere politische Organe des Landes. Zudem schreibt die Landesverfasung dem Landtag eine Öffentlichkeitsfunktion zu. Er soll „öffentliche Angelegenheiten“ behandeln. Das Landesparlament ist demnach ein zentraler Ort der politischen Diskussionen im Land.
Ein Blick auf die konkrete Arbeit des Landtages zeigt allerdings, dass er einige dieser Aufgaben nur unvollständig erfüllet. Der Landtag teilt mit diesen Defiziten aber nur das Schicksal anderer Landesparlamente in der Bundesrepublik.
Die Organisation der Landtagsarbeit
Die Organisation und die Arbeitsabläufe des Landtages sind in verschiedenen Artikeln der Landesverfassung sowie in der Geschäftsordnung des Landtages festgelegt. Sie geben der parlamentarischen Arbeit eine feste Struktur.
Präsidium und Ältestenrat
Kommt ein neu gewählter Landtag zu seiner ersten Sitzung zusammen, so lässt der älteste anwesende Abgeordnete, der Alterspräsident, einen neuen Landtagspräsidenten wählen. Dieser führt fortan die Geschäfte des Landtages und vertritt den Landtag nach außen. Ihm untersteht die Landtagsverwaltung, die ihn bei seinen Aufgaben unterstützt und die auch den Abgeordneten zur Verfügung steht.
Im Parlament arbeitet der Präsident mit dem Ältestenrat zusammen. Dem Ältestenrat gehört neben dem Präsidenten und seinen Vizepräsidenten auch jeweils ein Vertreter der Fraktionen an. Sie verständigen sich über die Redezeiten in den parlamentarischen Debatten, die Besetzung der Ausschüsse und andere organisatorische Fragen.
Fraktionen
Artikel 25 der Landesverfassung gibt den Mitgliedern des Landtages die Möglichkeit, sich zu Gruppen zusammenzuschließen, den Fraktionen. Fraktionen bestehen aus mindestens vier Mitgliedern und sind „selbstständige und unabhängige Gliederungen des Landtages“. In der Regel finden sich alle Abgeordneten einer Partei in einer solchen Fraktion zusammen.
Die Fraktionen regeln den parlamentarischen Ablauf im Schweriner Landtag. Dafür stehen den Fraktionen Geld- und Sachleistungen aus dem Landeshaushalt zu. Die Fraktionsmitglieder wählen einen Vorstand und einen Fraktionsvorsitzenden. Die Geschäfte einer Fraktion führt ein Abgeordneter als „parlamentarischer Geschäftsführer“, er wird unterstützt von den Mitarbeitern der Geschäftsstelle, die organisatorische Aufgaben (wie Pressearbeit, Buchhaltung) wahrnehmen und auch inhaltliche zuarbeiten.
Ausschüsse
Nach Artikel 33 der Landesverfassung setzt der Landtag zur Vorbereitung seiner Sitzungen und Beschlüsse Ausschüsse ein, in denen sich die Mitglieder des Landtages in kleinen, arbeitsfähigen Gruppen wiederfinden. In diesen Ausschüssen sind die Fraktionen nach ihrem parlamentarischen Stärkeverhältnis vertreten.
Acht Landtagsausschüsse entsprechen in sachlicher Zuständigkeit den Landesministerien, darüber hinaus gibt es den Petitionsausschuss.
Die Hauptarbeit der Abgeordneten findet in diesen Landtagsausschüssen statt. Sie kommen sehr viel häufiger zusammen als das Plenum des Landtages. Die Ausschüsse tagen in der Regel nicht öffentlich. Sie nehmen ihre Aufgaben entweder nach den Aufträgen des Parlaments oder auch in Eigeninitiative wahr. Für die Einberufung des Gremiums und die Festsetzung der Tagesordnung ist der im Ältestenrat benannte Ausschussvorsitzende zuständig.
Enquete-Kommissionen
Um besondere Sachverhalte zu untersuchen und aufzuarbeiten, kann der Landtag Enquete-Kommissionen einrichten. An deren Arbeit werden Experten mit Sitz und Stimme beteiligt, die dem Landtag nicht angehören. Die Experten sollen dazu beitragen, das Fachwissen und die Akzeptanz der Kommissionen zu erhöhen. Der Schweriner Landtag setzte bisher vier Enquete-Kommissionen ein.
Die vier Funktionen des Landtages
Die vier zentralen Aufgaben des Landtags ergeben sich aus der Landesverfassung. Nach Artikel 20 soll das Landesparlament den Ministerpräsidenten wählen (Wahlfunktion), die gesetzgebende Gewalt ausüben (Gesetzgebungsfunktion), darüber hinaus die Tätigkeit der Exekutive kontrollieren (Kontrollfunktion) und ein Forum der politischen Öffentlichkeit im Lande sein (Öffentlichkeitsfunktion).
Die Wahlfunktion
Zu Beginn einer Wahlperiode hat der neu gewählte Landtag die Aufgabe, mit den Stimmen der Mehrheit seiner Mitglieder einen Ministerpräsidenten zu wählen. Während der Wahlperiode kann der Landtag den Ministerpräsidenten nur durch die Wahl eines Nachfolgers ablösen (das sogenannte „konstruktive Misstrauensvotum“). Die Wahl des Ministerpräsidenten ist eines der wichtigsten Rechte des Landtags, mit dem er Politik gestalten kann. Denn der Ministerpräsident besitzt im Regierungssystem von Mecklenburg-Vorpommern eine im Vergleich zu anderen Bundesländern starke Stellung. Er hat das Recht, die Minister zu ernennen und zu entlassen und kann die Richtlinien der Regierungsarbeit vorgeben.
Die Abgeordneten entscheiden auch über die Zusammensetzung einer Reihe weiterer wichtiger Organe. Dazu gehören die Wahlen der Mitglieder des Landesverfassungsgerichts, der Spitze des Landesrechnungshofes, des Datenschutzbeauftragten, des Bürgerbeauftragten des Landes sowie der Landesbeauftragten für Mecklenburg-Vorpommern für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR.
Die Gesetzgebung
Obwohl die Bundesrepublik ein föderativer Staat ist, werden die meisten Gesetze, die für Mecklenburg-Vorpommern relevant sind, inzwischen vom Bundestag und von der Europäische Union erlassen. Die Bundesländer werden deswegen meist nur noch in Reaktion auf Gesetze des Bundes oder der EU aktiv, das heißt, dass sie ihr Landesrecht an das vorgegebene EU- und Bundesrecht anpassen So ist auch der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern nur für jene Gesetze allein zuständig, die ausschließlich im Kompetenzbereich der Länder liegen (zum Beispiel Bildung und Polizei) oder für die das Grundgesetz explizit Abweichungen zulässt – zum Beispiel bei der Raumordnung, dem Naturschutz oder dem Jagdwesen.
Als der erste Landtag von Mecklenburg-Vorpommern im Oktober 1990 seine Arbeit aufnahm, wartete auf die Abgeordneten allerdings zunächst eine große Menge an Gesetzesarbeit. Bis 1994 wurden 195 Gesetze vom Landtag verabschiedet, die dem neugegründeten Land eine rechtliche Grundstruktur geben. Dabei wurde zunächst häufig auf Gesetze anderer Bundesländer zurückgegriffen.
Mit dem Haushaltsrecht steht dem Landtag ein wichtiges Instrument zur Verfügung, Politik zu gestalten und andererseits auch zu kontrollieren. Es wird auch als traditionelles „Königsrecht des Parlaments“ bezeichnet und gibt dem Landtag die Möglichkeit, den von der Regierung erstellten Entwurf des Haushaltsplanes abzuändern, bestimmte Haushaltsposten zu streichen und schließlich über den Landeshaushalt zu entscheiden. Der Haushaltsplan wird als Gesetz verabschiedet.
Zu den Aufgaben des Landtags gehört ebenfalls zu überprüfen, ob der Haushalt ordnungsgemäß ausgeführt wird. Faktisch sind die Einflussmöglichkeiten der Parlamentarier jedoch begrenzt, weil die Regierung über einen Vorsprung an Informationen und Mitarbeitern verfügt.
Das Gesetzgebungsverfahren regelt die Geschäftsordnung des Landtages: Finden sich mindestens vier Abgeordnete zusammen, können sie einen Gesetzentwurf vorlegen. Laut Landesverfassung steht dieses Recht auch der Landesregierung zu. Die Bevölkerung kann durch eine Volksinitiative oder ein Volksbegehren auf die Gesetzgebung Einfluss nehmen. Hat ein Gesetzentwurf auf einem dieser Wege in den Landtag gefunden, wird er im Plenum debattiert (die „erste Lesung“) und in der Regel in einen entsprechenden Ausschuss weitergeleitet. Beschließt das Plenum, einen Gesetzentwurf in mehrere Ausschüsse zu überweisen, legt es fest, welcher Ausschuss federführend ist.
Die Ausschüsse sind berechtigt, aus den Ministerien, der Verwaltung und den Verbänden, deren Belange von dem geplanten Gesetz betroffen wären, Stellungnahmen einzuholen. Das kann schriftlich und im Rahmen einer öffentlichen Anhörung geschehen. Der Ausschuss diskutiert und ändert gegebenenfalls mit einfacher Mehrheit den Entwurf und empfiehlt dem Landtag darüber zu beschließen. Nach einer zweiten Lesung im Plenum folgt in der Regel die Schlussabstimmung, sofern der Landtag den Entwurf nicht erneut an die Ausschüsse überweist. In diesem Fall käme es zu einer dritten Lesung. Ein Gesetz ist angenommen, wenn die Mehrheit der an der Abstimmung beteiligten Abgeordneten zustimmt. Das angenommene Gesetz leitet die Landtagspräsidentin dem Ministerpräsidenten zur Unterzeichnung zu.
Die Anzahl der verabschiedeten Gesetze in der ersten Legislaturperiode ab 1990 war doppelt so hoch wie in den folgenden Wahlperioden (Tabelle 2), da der Landtag in vielen Bereichen erst die rechtlichen Grundlagen für das Bundesland schaffen musste. Die Zahl der bearbeiteten Gesetzesentwürfe stieg in der fünften Wahlperiode wieder an, weil einerseits die Opposition häufiger als zuvor Vorschläge einbrachte, und weil die Wahlperiode von vier auf fünf Jahre verlängert worden war.
Wie in anderen Bundesländern stammen auch in Mecklenburg-Vorpommern Gesetzentwürfe hauptsächlich aus der Feder der Regierung. Der Anteil der Entwürfe aus der Mitte des Parlaments, die später als Gesetze beschlossen werden, ist relativ gering. Auch im Landtag von Mecklenburg-Vorpommern läßt sich die von anderen Parlamenten bekannte Exekutivlastigkeit bei der Gesetzesinitiative beobachten. Zum Teil lässt sich dies natürlich damit erklären, dass die Ministerinnen und Minister aus den selben Parteien stammen, die auch die Regierungsmehrheit im Landtag stellen, und de facto den Auftrag haben, die politischen Vorhaben der Regierungsmehrheit umzusetzen.
Die Kontrollfunktion
Die Kontrollfunktion wird in den Verfassungen aller Bundesländer als eine der wichtigsten Aufgaben der Landtage genannt. Kontrolliert werden sollen die Arbeit von Regierung und Verwaltung. Dazu besitzen die Abgeordneten umfangreiche Frage- und Auskunftsrechte, das Haushaltsrecht und das Recht der Einsetzung parlamentarischer Untersuchungsausschüsse. Der Opposition kommt hierbei eine besondere Rolle zu, die auch in der Landesverfassung festgeschrieben wurde. Laut Artikel 26 soll die Opposition eigene politische Vorschläge präsentieren, die Landesregierung kontrollieren und kritisch bewerten.
In der Geschäftsordnung des Landtages findet sich eine detaillierte Beschreibung der Fragemöglichkeiten der Abgeordneten. Den Parlamentariern steht das Recht der mündlichen Frage in der Fragestunde, der Kleinen und der Großen Anfrage an die Landesregierung zu.
Die Kleine Anfrage ist der gebräuchlichste Weg, Auskünfte von der Landesregierung zu verlangen. Sie bezieht sich auf einen begrenzten Sachverhalt und sollte in kurzer und knapper Form beantwortet werden. Große Anfragen müssen von einer Fraktion oder mindestens vier Mitgliedern des Landtages gestellt werden, und sind sehr viel umfangreicher als Kleine Anfragen. Im parlamentarischen Alltag werden sie nur selten eingereicht.
Darüber hinaus kann ein Landtagsabgeordneter schriftlich Anfragen stellen, die im Rahmen der Fragestunde während einer Plenarsitzung vom zuständigen Mitglied der Landesregierung mündlich zu beantworten sind. Aktuelle Stunden können von einer Fraktion beantragt werden. Das Antragsrecht wechselt zwischen den Fraktionen.
Auch der Petitionsausschuss des Landtags und der vom Landtag gewählte Bürgerbeauftragte kontrollieren auf ihre Art die Regierungsarbeit. Der Petitionsausschuss setzt sich mit Vorschlägen, Bitten und Beschwerden der Bürger auseinander. Dafür kann er bei allen Ministerien und Behörden Informationen einholen.
Die Interessen der Bürger gegenüber Regierung und Verwaltung soll auch der Bürgerbeauftragte vertreten. Besonderer Aufgabenschwerpunkt des Bürgerbeauftragten ist die Unterstützung der Bürger in sozialen Angelegenheiten. Langwierige Behördenentscheidungen, Probleme behinderter Menschen oder Fragen des Umwelt- und Naturschutzes sind Schwerpunkte.
Zur „Aufklärung von Tatbeständen im öffentlichen Interesse“ steht dem Landtag das Recht zu, auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss einzurichten. Bisher hat das Parlament in fast jeder Legislaturperiode davon Gebrauch gemacht.
Die Öffentlichkeitsfunktion
Laut Verfassung ist der Landtag Stätte politischer Willensbildung und „behandelt öffentliche Angelegenheiten“. Er soll also ein Forum für die repräsentative öffentliche Auseinandersetzung um grundlegende und aktuelle politische Themen des Landes sein. Allerdings werden die Reden im Parlament nicht gehalten, um andere Abgeordnete zu überzeugen. Sie sollen den Bürgern in Rede und Gegenrede die politischen Positionen der Parteien verdeutlichen. Deshalb finden die Plenumsdebatten öffentlich statt und deshalb ist der Landtag auf die Berichterstattung durch die Medien angewiesen.
Die Erfüllung der Funktionen durch den Landtag
Für das neue Bundesland Mecklenburg-Vorpommern spielte der Landtag der ersten Legislaturperiode eine außerordentliche Rolle, da er zahlreiche Gesetze verabschiedete und so die rechtlichen Grundlagen für viele Bereiche schaffte. Der Höhepunkt der Gesetzgebung war die Erarbeitung einer Verfassung, die 1994 durch einen Volksentscheid endgültig in Kraft trat.
Danach hat sich das Gewicht der verschiedenen Rollen des Parlaments verschoben. Die Gesetzgebungsfunktion hat an Bedeutung verloren, und die anderen Funktionen haben gewonnen. Hierin gleicht der Landtag den Parlamenten der anderen deutschen Bundesländer.
Eine solche Feststellung lässt sich auch im Hinblick auf die Defizite der parlamentarischen Arbeit machen. Laut Landesverfassung sollen der Gesetzgebung sowie der Kontrolle von Landesregierung und -verwaltung große Bedeutung zukommen. Doch in beiden Bereichen erfüllt das Landesparlame die Vorgaben der Verfassung zuweilen nur äußerlich. Zwar stimmt der Landtag letztlich über die Annahme eines neuen Landesgesetzes beziehungsweise einer entsprechenden Gesetzesänderung ab, die Verwaltung nimmt durch die Vorbereitung neuer Gesetze faktisch jedoch eine klar dominierende Rolle im Gesetzgebungsprozess ein, auch wenn diese zwischen den Ministerien und der Landtagsmehrheit im Vorfeld abgesprochen und in den Ausschüssen des Landtags ausführlich debattiert werden
Zudem verringert sich aufgrund der nach wie vor angespannten finanziellen Lage des Landes der politische Gestaltungsspielraum, der dem Parlament bei der Haushaltsplanung verblieben ist.
In allen Demokratien fällt es den Parlamenten nicht leicht, politische Entscheidungen und Debatten der Öffentlichkeit wirksam zu vermitteln. In Mecklenburg-Vorpommern kommt hinzu, dass der Landtag es mit seinen eingeschränkten Gesetzgebungskompetenzen im Vergleich zum Deutschen Bundestag schwer hat, die politische Debatte im Bundesland zu prägen.
Die Abgeordneten
Der Landtag Mecklenburg-Vorpommerns besteht aus 71 Abgeordneten. 36 von ihnen ziehen in den Landtag ein, weil sie die relative Mehrheit der Erststimmen in einem der 36 Wahlkreise erzielt haben (Direktmandate). 35 Mandate werden über die Landeslisten der Parteien vergeben, so dass die Zahl der Abgeordneten einer Partei ihrem Anteil an den zu berücksichtigenden Zweitstimmen im Land entspricht. Hat eine Partei mehr Direktmandate bekommen, als ihr nach dem Anteil der Zweitstimmen zusteht, werden diese so genannten Überhangmandate durch Ausgleichsmandate für die anderen Parteien ausgeglichen.
Die Abgeordneten sind in der Regel Vollzeitparlamentarier. Etwa ein Drittel übt jedoch nebenher einen weiteren Beruf aus – etwa als selbständige Berater oder Rechtsanwalt. Diese Tätigkeiten müssen gemäß den offiziellen Verhaltensregeln dem Landtagspräsidium angezeigt werden. Sie werden im Handbuch des Landtages veröffentlicht.
